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　　存款保险制度是现代金融安全网的三大核心支柱之一，作为应对危机和处 置金融风险的重要平台，是防范和化解金融风险的重要防线。2013年11月，党 的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。2015年5月1日《存款保险条 例》（以下简称《条例》）施行以来，存款保险制度实施各项工作扎实有序推进，防范和化解金融风险的作用逐步发挥。按照2016年中央经济工作会议关于 “要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点”的精神， 存款保险正着力完善风险识别和处置功能，进一步发挥存款保险市场化风险化解机制的重要作用。

　　一、金融风险处置的国内外实践和经验教训

　　（一）通过实施早期纠正和有效处置措施，及时防范和化解金融风险

　　金融风险管理的关键，是要通过良好的制度设计对风险进行有效的疏导、识别和管理，对风险早发现、早处置。各国在风险处置方式的选择上，经过了 一个探索和总结经验的过程。美国20世纪80年代处理储贷危机，采用了将问题 储贷机构不良资产剥离到专门的处置公司——信托处置公司（RTC）的风险化解方式。最终储贷危机造成1500多亿美元的损失，负责处置储贷机构风险的美 国联邦储贷保险公司（FSLIC），基金耗尽并破产。吸取储贷危机教训，美国 于1991年通过立法对传统的制度进行了改革，引入风险差别费率和早期纠正机 制（Prompt Corrective Action，PCA），明确存款保险具有适度监管功能，按银 行风险等级确定存款保险适用费率，对有问题的投保机构视风险程度，分档次 加以约束和强制性改进。具体而言，根据金融机构资本充足水平的不同，对其 提出限期整改措施，对金融机构风险进行必要的干预和限制，包括限制关联交 易和资产增长、要求补充资本等。在银行资本耗尽前，及时接管处置，避免危 及存款安全，在减小存款保险基金可能发生损失的同时，降低金融风险发生的概率。实践表明，存款保险对问题投保机构进行早期纠正和及时处置，不仅提高了金融监管整体效率，同时在提高美国银行业资本充足水平、增强抗风险能 力方面的作用也十分明显。 当前，赋予存款保险早期发现和及时纠正职能已成为改革的趋势。国际存款保险协会（IADI）指出，赋予存款保险对问题银行的早期纠正职能，可以给 监管机构形成一定压力，防止或者减少监管宽容，促进监管质量和效率的提 升。中国在研究存款保险制度功能时，总结国内外正反两方面的经验教训，强调存款保险不能做单纯的出纳或“付款箱”，赋予存款保险早期纠正职能，对 于风险的早发现和少发生更有利，提出存款保险与金融监管部门要适当分工， 各有侧重，共同提升金融安全网的整体效能。

　　（二）2008年国际金融危机再次验证，要充分发挥存款保险市场化风险处 置平台的作用，完善金融机构市场化退出机制

　　2008年发生的国际金融危机是对存款保险制度一次最好的检验。截至2016 年12月末，美国在危机中倒闭了525家银行，但面对危机，美国依靠其比较成 熟有效的存款保险平台，按照“成本最小化”原则，灵活运用收购承接、过桥 银行等市场化处置方式，及时化解了不同规模银行的倒闭风险，其中包括花旗 银行、华盛顿互惠银行、印地麦克银行等大型银行，还最大程度减少了处置成 本，有效维护了公众信心和美国金融体系的稳定。汲取成功经验，美国大幅扩 展了联邦存款保险公司（FDIC）的处置职责范围，将其延伸至具有系统重要 性的非银行金融机构，使存款保险制度成为覆盖整个金融业的风险防范和处置制度安排。与美国存款保险发挥的重要作用相比，欧洲国家以“付款箱”模式 为主的存款保险制度，只能事后对存款人进行被动赔付，作用十分有限，应对 危机和维护公众信心的能力明显不足。欧洲各国主要依赖公共财政资源，通过 政府资产重组、出台“坏银行”计划剥离不良资产、实施国有化等措施处置风 险，其中包括欧洲的苏格兰皇家银行、西德意志银行、富通银行等多家金融机 构，引起对公共财政资源使用的广泛争议，不仅损害了纳税人利益、破坏市场 纪律，也为后续的政策退出增加了难度，在一定程度上加剧了欧洲国家主权债 务风险。 金融稳定理事会在总结此次危机的经验时认为，存款保险不仅仅是银行 倒闭时的处置平台，也是维护金融稳定的一项基础性制度安排，并在危机后 将《有效存款保险制度核心原则》列入国际金融核心标准。根据IADI 2013年 调查，赋予存款保险一定风险处置职能的国家比例，从2005年的50%进一步 提升至2011年的65%。存款保险的处置工具也在不断完善，56%可以实施收购承接，53%可以提供救助，47%可以促成并购重组，37%可以设立过桥银行， 50%可以管理银行资产。

（三）中国金融风险处置的实践探索也表明，市场化的风险处置机制有利 于防范金融体系道德风险，建立维护金融稳定的长效机制

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